Tilannearvion tuottaminen hallitusvaihdokseen - ulkoasiainhallinnon toiminnan ja menorakenteen arviointi

Ulkoasiainhallinnon toiminta- ja menorakenteen yleiskuvaus
Ulkoasiainministeriön hallinnonalan määrärahat ovat vuoden 2011 talousarviossa yhteensä 1 268 miljoonaa euroa, mikä vastaa 2,5 % valtion talousarviosta. Suurimmat menoerät ovat: varsinainen kehitysyhteistyö 844 miljoonaa euroa (1,7 % valtion talousarviosta), toimintamenot 200 miljoonaa euroa (0,4 %), jäsenmaksut ja rahoitusosuudet 91 miljoonaa euroa (0,2 %), kriisinhallinta 77 miljoonaa euroa (0,1 %) ja lähialueyhteistyö 16 miljoonaa euroa (0,03 %). Hallinnonalan määrärahoista 75 % on siirtomenoja. 
Suoritetun toiminnan ja menorakenteen arvioinnin tuloksena Ulkoasiainministeriö nostaa esille seuraavat alueet toiminnan tehostamisen ja uudelleen järjestämisen kohteiksi:

1.	Kehitysyhteistyö 

Varsinaisen kehitysyhteistyömenot ovat ulkoasiainhallinnon merkittävin menoerä, ja toiminnalla pyritään saamaan aikaan laajoja kehitysvaikutuksia. Kehitysyhteistyön taso perustuu kansainvälisiin velvoitteisiin, joihin Suomi on sitoutunut. Sekä kehitysyhteistyön rahoitus että Suomen asema kansainvälisessä kriisinhallinnassa vaikuttavat lähivuosina Suomen YK-turvaneuvostokampanjan edellytyksiin. Kansainvälinen ilmastorahoitus on otettu osaksi KYT-määrärahaa (110 milj euroa 2010-12). Nimenomaan kasvussa olleiden KYT-määrärahojen ansiosta Suomi on kyennyt täyttämään myös ilmastorahoitusta koskevat sitoumuksensa.  
Kehitysyhteistyöhön panostus ulkoasiainhallinnon työmääränä on merkittävä. Toiminnan volyymi on kasvanut ilman vastaavaa hallinnollisten resurssien kasvua. Toiminnan laadun varmistamiseksi ulkoasiainministeriö lähtee siitä, että kehitysyhteistyöhallinnon vahvistamiseen voidaan edelleen osoittaa osa kasvavista kehitysyhteistyömäärärahoista (enintään 5 %). Tuottavuus on kuluvan hallituskauden aikana parantunut merkittävästi, ottaen huomioon, että vuodesta 2007 vuoteen 2011 yli 250 miljoonaa euroa kasvaneet kyt-määrärahat on kyetty hallinnoimaan ilman vastaavia henkilölisäyksiä, valtion tuottavuusohjelmaa noudattaen (vain +15 htv:n poikkeuslupa). Tehostamissuuntausta kyettäneen jatkamaan esim. tarkastelemalla kehitysyhteistyön muotoja ja käytettäviä kanavia. Ulkoistamisvaihtoehtojen lisäselvityksiä voidaan jatkaa, ja se voi joissakin tilanteissa tuoda keventämismahdollisuuksia UM:n kehitysyhteistyöhallintoon.

1.	Edustustoverkon kehittäminen

Monet kehitystrendit vaikuttavat edustustoverkon kehittämistarpeeseen. Vuoden 2009 edustustoverkkoselvityksen mukaan edustustot sijaitsevat lähtökohtaisesti oikeissa maissa, ja tähän johtopäätökseen päädytään myös esim. G20-tarkastelun näkökulmasta. 
EU:n ulkoasiainhallinnon (EUH) perustaminen on uusi voimavara myös Suomen näkökulmasta, mutta vielä on ennenaikaista vetää johtopäätöksiä sen suhteen mahdollistaako EUH Suomen kansallisen verkoston keventämistoimenpiteitä. EUH:n edustustojen raportoinnin oikea-aikaisesta jakelusta jäsenmaille ei ole vielä varmuutta. EUH:n kansalaispalvelujen mahdolliseen kehittämiseen ryhdytään vasta myöhemmässä vaiheessa, ehkä 2013 suoritettavan alkuvaiheen arvioinnin jälkeen. 
Vaikka EUH täydentää Suomen kansallisen edustustoverkon toimintaa, maailmantalouden muutos, laajalle ulottuvat kaupalliset intressit, ml. Finpron läsnäolo entistä harvemmassa paikassa, Suomen kehityspolitiikan toimeenpano ja voimakkaasti kasvava kansalaispalveluiden kysyntä näyttävät johtavan siihen, että Suomen tulisi olla entistä vahvemmin ja monipuolisemmin edustettuna Euroopan ulkopuolella. 
Euroopan kattava edustustoverkko vie yli kolmasosan edustustoverkon kokonaisresursseista. Kattava läsnäolo EU-pääkaupungeissa on toistaiseksi arvioitu poliittisesti tarkoituksenmukaiseksi, koska EU-jäsenmaissa olevat edustustot palvelevat laajasti valtionhallintoa, ja kattavan verkon ylläpitämisellä tässä vaiheessa on vaikutusta siihen, miten murroksessa oleva EU-maiden edustautuminen muissa jäsenmaissa muotoutuu. 
Edustustoverkon kokonaiskustannustasoon vaikuttaa merkittävästi se, että Suomen konsulipalvelulain mukaan konsulipalveluja hoitavia edustustoja ovat kaikki suurlähetystöt, lähetystöt ja lähetetyn pääkonsulin, konsulin ja varakonsulin virastot. Kansalaispalvelujen tarjontaa olisi mahdollista merkittävissä määrin tehostaa, mikäli ulkoasiainministeriöllä olisi mahdollisuus määrätä siitä, missä laajuudessa yksittäiset edustustot tarjoavat konsulipalveluita. Esimerkiksi Euroopassa olisi mahdollista ilman merkittävää palvelutason huonontumista keskittää konsulipalveluita alueellisesti, jolloin osa suurlähetystöistä voitaisiin keventää / profiloida keskittymään muihin tehtäviin.
Koska edustuston kokonaiskustannuksista merkittävä osa on kiinteitä kustannuksia, edustustoverkon kokonaiskustannuksia voidaan merkittävästi karsia vain sulkemalla edustustoja. Tietyissä määrin kustannuksia kyetään kuitenkin karsimaan myös keskittämällä edustustojen toimintoja alueellisiin keskusedustustoihin. 
Kehittyvä edustustoyhteistyö pohjoismaiden ja eräiden muiden maiden kanssa on mahdollistanut kustannustehokkaita ja innovatiivisia edustautumisratkaisuja eräissä maissa (esim. kanslia- ja palveluyhteistyö Norjan kanssa Astanassa ja ”laptop-edustusto” Ruotsin tiloissa Minskissa). Mikäli EUH:n edustustot kehittyvät todellisiksi Eurooppa-taloiksi voinemme joissakin maissa tukeutua näihin tulevaisuudessa.   
Kiinteistöihin liittyvään kustannuskehitykseen joudutaan kiinnittämään erityistä huomiota. Korjausvaje edustustoissa on merkittävä mm. omistuskiinteistöjen arvon säilymisen näkökulmasta. Kasvavat turvallisuuteen liittyvät kustannukset muodostavat siinä määrin vakavan ongelman, että turvallisnäkökulmaan tulee kiinnittää huomiota edustustoverkon kehittämisessä.

2.	Valtion yhteisten tietohallintopalvelujen ja sovellusten laajempi hyväksikäyttö 

Yhteisillä palveluilla ja järjestelmillä voidaan saavuttaa paljon käytännön tuottavuushyötyjä ja poistaa päällekkäisyyksiä, kunhan ne luodaan siten, että ne kykenevät aidosti palvelemaan myös ulkoasiainhallinnon sataa toimipistettä ulkomailla usein varsin huonoissa tietoliikenteellisissä olosuhteissa. Toistaiseksi näin ei ole ollut. Siirryttäessä valtion yhteisiin keskitettyihin palveluihin niillä on huolehdittava tietoverkkojen ja sovellusten kehittämisestä ja ylläpidosta siten, että palvelu kattaa myös ulkomaantoiminnot, ja sovellukset ovat käytettävissä normaaleina työaikoina ulkomaan toimipisteissä.  
Edustustojen osalta tietohallintopalveluita ei voida järjestää erillisinä ulkoasiainministeriön toimesta, koska UM ei voi keskitettyjen palvelujen lisäksi panostaa rinnakkaisiin omiin palveluihin. Tämä koskee sekä talous- ja henkilöstöhallinnon palveluja että VIPin muita sovellus-, infrastruktuuri- ja ylläpitopalveluita. Ulkoasiainhallinnon nykyiset järjestelmät on toteutettu ja tuki- ja ylläpitopalvelut on hankittu kokonaisuuksina palvelemaan sekä ministeriötä että edustustoja. Perustietotekniikkapalvelujen laaja ulkoistaminen on toteutettu ulkoasiainhallinnossa jo 1990-luvulla.
Valtionhallinnon tietojärjestelmäkehityksessä tulee päästä yhteneväisiin arkkitehtuuriratkaisuihin, jotka mahdollistavat sovellusten toimivuuden myös hitaampien tietoliikenneyhteyksien ylitse globaalisti. Muilla hallinnonaloilla toteutetut sovellusratkaisut, joita enenevässä määrin käytetään edustustoissa, on yleensä suunniteltu nopeisiin tiedonsiirtoyhteyksiin. Myös toiminnan suunnittelussa tulee välttää sellaisten työtehtävien teettämistä edustustoissa, jotka voidaan huomattavasti alhaisemmilla kustannuksilla toteuttaa kotimaassa.   

3.	Kansalaispalveluiden kehittäminen ja viisumikäsittelyn tehostaminen 

Kansalaispalveluiden kysyntä kasvaa vahvasti aiheuttaen kapasiteettiongelmia niin edustustoissa kuin ministeriössä.  Useat muualla valtionhallinnossa ja EU:ssa päätetyt uudistukset (kuten muutoksenhaku viisumipäätöksistä, ulkomaalaislain muutokset ja biometrian käyttöönotto viisumeissa ja oleskeluluvissa) tuovat lisätyötä erityisesti edustustoille. Ottaen huomioon resurssitilanteensa ulkoasiainministeriö etsii systemaattisesti kansalais- ja maahantulopalveluiden järkeistämiskeinoja. Merkittävänä esimerkkinä mainittakoon ulkoistettujen viisumikeskusten perustaminen Venäjällä ja Ukrainassa. 

Edustustojen viisumitoimintojen tehostaminen on käynnissä, mutta vielä kesken. Viisumitoiminnan laajentuessa ja biometriikan käyttöönoton myötä on oleellista kehittää koordinoidusti yhtenäiset dokumentoidut ja nykyistä tehokkaammin valvottavissa olevat menettelytavat viisumitoimintaan. Vakioidut prosessit ovat työtehon kehittämisen peruselementti ja kannustavalla palkkauksella on tuloksiin sidottuna merkittävä rooli.

Viisuminantoa avustavien tukitoimintojen ulkoistamista huomattavasti vielä haastavampi, mutta toiminnan tuottavuuden kannalta ja varautumisessa kasvavaan viisumikysyntään merkittävämpi kokonaisuus on Suomen edustustojen viisumitoiminnan prosessien yhtenäistäminen ja dokumentointi. Myös muut kansalaispalvelujen tuottamiseen liittyvät prosessit on tuotteistettava vastaavalla tavalla. 

Matkustusilmoitusjärjestelmän uudistaminen vuoden 2011 aikana osaltaan helpottaa työtilannetta ja nopeuttaa kriisitilanteissa yhteydensaantia ja –pitoa kriisialueella olevien henkilöiden ja heidän omaisten kanssa. Virtuaalinen valmiustilaohjelma eliminoisi monia päällekkäisiä toimintoja ja tehostaisi ja nopeuttaisi siten toimintaa niin normaalioloissa kuin erilaisissa kriisitilanteissa.

4.	EU-kansalaisviestintä

Osana koko valtionhallinnon toimintojen tehostamista on otettava tarkasteluun EU-kansanäänestystä varten vuonna 1993 ulkoministeriöön luotu EU-kansalaisviestinnän yksikkö, Eurooppa-tiedotus.  Eurooppa-tiedotus on nykyisellään 27-henkinen, 19 maakunnallisesta toimipisteestä koostuva yksikkö, jonka vuosittaiset kokonaismenot ovat 2,2 miljoonaa euroa. Euroopan komissio kattaa 2/3 Eurooppa-tiedotuksen operatiivista kuluista (vuonna 2010 noin 460 000 euroa).
Verkkoviestinnän nopea kehitys on vähentänyt nykyisenkaltaisen työvoimaintensiivisen EU-kansalaisviestinnän tarvetta. Muissa EU-maissa ei ole lainkaan vastaavaa keskushallinnon ylläpitämää EU-kansalaisviestintäorganisaatiota vaan EU-kansalaisviestinnästä vastaavat Euroopan komissio ja Euroopan parlamentti yhteistyössä paikallisten toimijoiden kanssa. Ruotsissa EU-kansalaisviestinnästä vastaa eduskunta.  
Valtionhallinnon konserninäkökulmasta ei ole perusteltua, että ulkoministeriö ylläpitää muusta valtioneuvoston EU-viestinnästä erillistä, kansalaisille suunnattua laajaa maakunnallista EU-viestintäorganisaatiota. Ulkoministeriö katsoo, että EU-kansalaisviestinnän resursointia ja toimintatapoja voidaan tehostaa.
  
5.	Valtioneuvoston keskinäisen yhteistyön ja vastuunjaon selkiyttäminen

Ulkoasiainhallinto tekee runsaasti yhteistyötä muiden hallinnonalojen kanssa ja monet prosessit ja hankkeet ovat hallinnonalojen yhteisiä. Hallitusvaihdosten yhteydessä olisi mahdollista tarkistaa vastuunjaon ja yhteistyön periaatteita eri hallinnonalojen välillä paremman työn tuottavuuden aikaansaamiseksi. 
Päällekkäisyyksien poistamiseksi olisi mahdollista tarkastella esimerkiksi kehitysrahoituslaitoksiin (WB-ryhmä, EBRD) liittyviä hoitovastuita VM:n ja UM:n välillä. Ympäristö- ja ilmastopolitiikan hoitovastuita eri ministeriöiden (YM,UM,TEM,VM) välillä voidaan myös määrittää uudelleen osin päällekkäisten seurantavastuiden johdosta. 
Lähialueyhteistyön hallinnoinnin osalta tulisi pohtia, onko tarkoituksenmukaista hoitaa vakiintuneeksi muodostuneen viranomaisyhteistyön koordinointia nykyisellään UM:ssä, vai olisiko parempi monilla sektoreilla siirtää asia kullekin hallinnonalalle itselleen (esim. ydinturvayhteistyö). Lähialueyhteistyö on määrällisesti supistunut takavuosista, ja sitä jaetaan useiden hallinnonalojen tarpeista lähtien kokonaisvolyymiin nähden melko suurelle määrälle erilaisia tuettavia asioita ja yksittäisiä projekteja. Viranomaisyhteistyö tulee hoitaa suoraan ministeriöiden määrärahojen puitteissa. 

6.	House of Finland -toiminta

Valtiokonserninäkökulmasta VKE- ja muussa promootio- ja viestintätoiminnassa on päällekkäisyyttä ja sirpaleisuutta. Toiminnan selkiyttäminen lisäisi vaikuttavuutta ja toisi säästöjä. House of Finland –toimintakonseptilla tavoitellaan  tätä. 
Jorma Ollilan johtaman brändityöryhmän raportin myötä ministeriöiden (UM,TEM,OKM) ja elinkeinoelämän välinen yhteistyö kansainvälisen viestinnän tehostamiseksi on käynnistynyt. Hallitusohjelman tulee antaa suuntaa tulevalle kansainvälisen viestinnän tehostamiseksi House of Finland  -toimintakonseptin puitteissa.        
Suomessa toteuttavan viestintäyhteistyön ohella on kiinnitettävä huomiota julkisin varoin toimivien yksikköjen väliseen, edustustojen koordinoimaan yhteistyöhön asemamaissa. Paremman koordinaation ja toimivan työjaon turvin voidaan lisätä yhteistä vaikuttavuutta oleellisesti. Monin paikoin voidaan toimia saman katon alla. Toimiva kiinteistöyhteistyö edellyttää yleensä pitkäaikaista sitoutuneisuutta yhteistyöhön.